Debida Diligencia en la Cadena de Suministro de oro en Colombia

Exportaciones de oro: un decrecimiento positivo

Por: Carlos Cante Puentes [1]

Según información reciente entregada por el Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional de Minería, Colombia presenta una reducción considerable en las cifras oficiales de producción de oro, tendencia que inició en 2017. De 62 toneladas en 2016 y 42 en 2017, pasamos a 35,5 toneladas en 2018.

Aunque parezcan negativos, estos datos constituyen un triunfo para la institucionalidad frente a la ilegalidad, que se estaba aprovechando del Estado para lavar negocios turbios. Las cifras muestran tanto el aumento de la producción del oro cuya cadena de valor es rastreable y legal, como la caída en la producción del oro de origen dudoso.

La reducción se debe a que en el gobierno anterior, evidenciamos un inadecuado seguimiento a la comercialización de minerales por parte de la autoridad minera (para ese entonces Ingeominas), que conducía a su vez a serias deficiencias en la cadena de suministro, facilitando la comercialización de minerales de origen ilícito que con el sólo pago de regalías cambiaban esa condición y en casos como el oro, facilitaban su exportación.

Por supuesto que con un precio del metal precioso al alza que para 2011 ya había superado por mucho el record histórico hasta ubicarse cerca de los US$1700 la onza troy, también se vieron al alza las explotaciones ilícitas con sofisticadas y pesadas maquinarias y cuyos promotores se venían valiendo de diferentes mecanismos para ¨legalizar¨ oro extraído de manera ilegal.

Fue por ello que en el primer Plan Nacional de Desarrollo del gobierno anterior (Ley 1450 de 2011), se creó el Registro Único de Comercializadores RUCOM, con el que se pretendió tener un registro de todas las transacciones de minerales que se realizan en el país, con el fin de determinar el comportamiento de la cadena de producción, comercialización y exportación, y así hacer seguimiento a comportamientos asociados a la explotación ilícita y el lavado de activos.

Adicionalmente, se tomaron medidas para controlar la proliferación de explotaciones mineras con maquinaria pesada en zonas donde existían solicitudes de legalización que se valían de la prerrogativa de continuar explotando mientras la autoridad minera no resolviera su situación, al tiempo que se aprobaba por medio de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) la Decisión 774 de 2012 que permitió la destrucción por parte de la fuerza pública de la maquinaria utilizada en explotaciones ilegales y se tomaron medidas adicionales para controlar la importación y movilización de maquinaria pesada usada en la explotación minera ilegal.

Estas iniciativas se desarrollaron a la par con la creación de diversos mecanismos para avanzar en la organización de la minería artesanal y en la formalización de la pequeña minería, tema del que ya hemos hablado en este blog[2].

Sin embargo, por problemas operativos, el RUCOM no pudo entrar en funcionamiento sino hasta el año 2015 y fue a partir de ese momento, con la obligación del registro por parte de los Alcaldes Municipales de los denominados barequeros[2] que se empezó a ejercer control en la comercialización de los minerales producto de la explotación ilícita, que en muchos casos se venía reportando como producto del barequeo sin que existiese posibilidad alguna de objetar las exportaciones.

Para 2016, con el RUCOM en funcionamiento, fue posible identificar una serie de comportamientos que advertían operaciones fraudulentas bajo la figura del certificado de origen de la producción del barequeo. De las cerca de 120 mil cédulas inscritas como barequeros para ese año en la plataforma del Sistema de Información Minero (SIMINERO), 8 mil tuvieron que ser suspendidas al hacer el cruce con la Registraduría Nacional de Estado Civil y detectar que correspondían a cédulas falsas y/o a personas fallecidas. Adicionalmente el sistema mostraba cantidades exageradas reportadas en cabeza de un buen número de supuestos barequeros, que no se compadecían con las realidades de los territorios mineros, ni mucho menos con el desarrollo de una actividad de subsistencia como esta.

Para avanzar en la identificación del mineral producto de la explotación formal, clasificamos las escalas de producción minera y con el Decreto 1666 de 2016 definimos quiénes son pequeños, grandes y medianos mineros de acuerdo con su nivel de producción. Esta diferenciación,  además nos permitiría implementar una serie de políticas públicas para avanzar en el ejercicio de la formalización de la pequeña minería por medio de su caracterización y la inversión de recursos públicos en formación, asistencia técnica, financiamiento y transferencia de tecnología.

Con la caracterización analizamos cómo se comporta el mercado y sus agentes, cómo  trabajan los mineros en las llanuras aluviales y cuánto pueden obtener en sus jornadas por medio de los métodos manuales utilizados, con lo que se pudieron evidenciar diferentes situaciones que distaban de poder ser consideradas minería de subsistencia. Por ello, con la Resolución 40103 de 2017 se establecieron topes a la posibilidad de comercializar minerales producto de la minería de subsistencia (barequeo), que para el caso del oro se estableció en un promedio anual máximo de 420 gramos, cifra que una vez alcanzada, limita la posibilidad de registrar operaciones adicionales a través del RUCOM.

Adicionalmente, gracias al trabajo adelantado con la OCDE a través del Foro para la Debida Diligencia de la cadena de suministro de Minerales de zonas de Conflicto, pudimos identificar que debido a que la cadena de comercialización en Colombia incluía un documento al que llamaban “certificado de origen”, que obtenía el comercializador y donde simplemente constaba que el productor estaba inscrito en la plataforma de la Agencia Nacional de Minería, algunos compradores internacionales estaban entendiendo, erróneamente, que este validaba el origen lícito del mineral. Por lo que se decidió cambiar la forma y denominación de este documento por el de “certificado de procedencia lícita” donde se deja claro que es el barequero quien certifica la procedencia del mineral y se le entrega al comprador la responsabilidad de asegurar el cumplimiento de los estándares de debida diligencia.

Algunos actores ilegales buscaron entonces darle apariencia de legalidad a sus operaciones, mientras que seguían utilizando los documentos de identidad de supuestos barequeros para reportar oro producto de la explotación ilícita de minerales, pero ahora en cantidades inferiores sin sobrepasar los topes establecidos y utilizando una mayor cantidad de registros.

En el año 2016 había cerca de 120 mil barequeros registrados, de los cuales solo cerca de 40 mil reportaban producción y a través de quienes se exportaron cerca de 40 de las 60 toneladas de oro que salieron por la ventanilla única de exportaciones. Cuando se establecieron los topes, se notó un incremento en el registro de barequeros al pasar a cerca de 138 mil y los registros que reportaban producción superaron los 60 mil, pero la producción exportada por este mecanismo se redujo a solo 20 toneladas de las 41 toneladas exportadas en 2017.

Fueron muchas las evidencias acerca del registro irregular de cédulas a través de las Alcaldías municipales, con el único fin de ser utilizadas para reportar producciones de oro explotado ilícitamente, por lo que se tomó la decisión de hacer exigible el Registro Único Tributario RUT a partir de diciembre de 2017. Cuando llegó el momento de entrada en vigencia de la exigencia del RUT, había 19 mil registros de barequeros, cifra que ha venido creciendo hasta cerca de 50 mil hacia mediados del 2018.  Así, se puso rostro a las cédulas con que se legalizaba el oro.

Estas medidas han reducido el oro reportado ficticiamente como producto de la minería de subsistencia: de 40 toneladas, que eran clasificada como producción artesanal en 2016, se bajó a 20 en 2017 y es previsible una caída semejante en 2018. Esto evidencia que mucha producción legalizada no era de barequeros: era oro producto de la explotación ilícita que tanto daño hace al país y a la imagen de la minería bien hecha.

Y habría otra buena noticia: los aportes de operaciones de pequeños mineros formalizados, estarían igualando y hasta superando los niveles de producción reportados por la minería de subsistencia. Todo gracias a mecanismos legales creados en el anterior gobierno, basados en diálogos constructivos en territorio.

No obstante, los comportamientos en la comercialización y el origen del mineral evidenciados a través del RUCOM, han llamado la atención de la autoridad minera por el incremento anormal en la producción reportada por algunos titulares mineros, situación que podría estar reflejando la utilización de títulos mineros para legalizar la producción ilegal que se ha dejado de reportar por la vía del barequeo, sin embargo, estas operaciones son susceptibles de ser revisadas y sancionadas por la autoridad minera, situación que resultaba imposible bajo el esquema anterior.

El ejercicio que como país hemos venido desarrollando, le apuesta a organizar la casa, quitarnos una venda institucional de que estábamos haciendo las cosas de manera responsable, sobre todo en el mundo de quienes compran el mineral que proviene de la minería de subsistencia. Ha sido un trabajado articulado con compañías, gobierno y comunidades, en el ejercicio de construcción de elementos de diálogo territorial, que son tan importantes en el desarrollo del decálogo de principios de la industria minera en materia de defensa de derechos humanos, donde junto con las empresas se ha avanzado en la construcción de un modelo de coexistencia con la pequeña minería que aporta al fortalecimiento de la responsabilidad y la transparencia.

Hay que seguir profundizando un ejercicio muy interesante que se ha venido adelantado en Colombia durante los últimos años junto con entidades de cooperación como la Alianza por la Minería Responsable -ARM y otros actores de varios países compradores de oro, para que los refinadores vengan directamente al país, eliminen intermediaciones oscuras y trabajen directamente con los pequeños mineros formalizados creando condiciones para una debida diligencia en la cadena de suministro del oro en Colombia.

Está claro: más vale tener 35 toneladas de oro producidas en las cuales la participación porcentual de la parte legal y verificable sobre el total no ha parado de crecer, que tener mayores volúmenes, pagando regalías, pero manchados con la duda de un origen turbio, con todas las implicaciones negativas que tiene para el país la producción de cada gramo de oro ilegal.

Fuentes

 [1] Economista, especializado en Finanzas y con Maestría en Gobierno Asuntos Públicos. Cuenta con estudios en Alto gobierno, Gobierno Corporativo y en Defensa y Seguridad Nacional. Actual Viceministro de minas y energía y consultor especializado en temas minero – energéticos, con amplia experiencia en relacionamiento comunitario, manejo de asuntos legislativos y construcción y seguimiento de políticas públicas sobre rentas mineras, transparencia de la industria extractiva, debida diligencia en la cadena de suministro de minerales y formalización de la minería artesanal y a pequeña escala.

[2] http://carloscante.com/wp-content/uploads/2017/12/de-la-legalizacion-a-la-formalizacion2.pdf.

[3] De acuerdo con el articulo 155 de la Ley 685 de 2001 “El barequeo, como actividad popular de los habitantes de terrenos aluviales actuales, será permitida, con las restricciones que se señalan en los artículos siguientes. Se entiende que esta actividad se contrae al lavado de arenas por medios manuales sin ninguna ayuda de maquinaria o medios mecánicos y con el objeto de separar y recoger metales preciosos contenidos en dichas arenas. Igualmente, será permitida la recolección de piedras preciosas y semipreciosas por medios similares a los que se refiere el presente artículo”.