Blog del Sector Minero - Energético

Instituto de Estudios en Regulación Minera, Petrolera y Energética
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Minería
4 de octubre de 2023

Principales aspectos de la Regulación de Geotermia en Colombia

Por: David Jaramillo[1]

En Colombia desde el año 1974 se encuentran ya referencias a la geotermia en el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto Ley 2811, sin que hubiera tenido un desarrollo amplio de las actividades asociadas al mismo.

Es sólo hasta el año 2021 cuando, mediante la Ley 2099, se genera un mayor desarrollo de la materia, lográndose una regulación técnica robusta en el año 2022 con reglamentos a dicha Ley expedidos por el Ministerio de Minas y Energía.

Pueden identificarse entonces durante esos cuarenta años varias normas de tipo ambiental y técnico que se pueden resumir así:

  1. Normas de tipo ambiental:
    • El Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto Ley 2811 de 1974.
    • El Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, Decreto 1076 de 2015.
    • El Decreto 2462 de 2018, artículo 1 (modificatorio del numeral 7 del artículo 2.2.2.3.4.2. del Decreto 1076 del 2015.
  2. Normas de tipo técnico: 
    • La Ley 1715 de 2014, la cual regula la integración de las energías renovables no convencionales al Sistema Energético Nacional.
    • La Ley 2099 de 2021, por medio de la cual se dictan disposiciones para la transición energética, la dinamización del mercado energético y la reactivación económica del país.
    • El Decreto 1318 de 27 de julio de 2022 del Ministerio de Minas y Energía, suscrito también por el Ministerio de Ambiente, el cual reglamenta el desarrollo de actividades orientadas a la generación de energía eléctrica a través de geotermia.
    • La Resolución No. 40302 de 5 de agosto de 2022 del Ministerio de Minas y Energía, la cual establece los requisitos técnicos que rigen el Registro Geotérmico y los Permisos de exploración y explotación del Recurso Geotérmico con fines de generación de energía eléctrica.

Nos enfocaremos en explicar la normatividad técnica de la Geotermia en Colombia. Es importante mencionar que las actividades de explotación del recurso geotérmico en el mundo pueden tener diferentes finalidades o usos, sin embargo, la regulación colombiana se ha enfocado en definir su explotación para la generación de energía eléctrica. Así lo hizo la Ley 1715 de 2014, luego modificada por la ley 2099 de 2021.

Ley 1715 de 2014

Esta ley es el marco regulatorio de las fuentes no convencionales de energía, principalmente aquellas de carácter renovable, y tiene como objetivo promover el desarrollo y utilización de dichas fuentes, declarando para el efecto las actividades asociadas a esa promoción y uso como de utilidad pública e interés social.

Para aclarar el enfoque y propósito regulatorio, la Ley hace la siguiente diferenciación:

  1. Fuentes convencionales de energía: Son aquellos recursos de energía que son utilizados de forma intensiva y ampliamente comercializados en el país.
  2. Fuentes No Convencionales de Energía (FNCE): Son aquellos recursos de energía disponibles a nivel mundial que son ambientalmente sostenibles, pero que en el país no son empleados o son utilizados de manera marginal y no se comercializan ampliamente. Se consideran FNCE:
    • La energía nuclear o atómica.
    • Las Fuentes No Convencionales de Energía Renovable (FNCER). 
    • Otras fuentes podrán ser consideradas como FNCE según lo determine la UPME.

A su turno señala que las Fuentes No Convencionales de Energía Renovable (FNCER): Son aquellos recursos de energía renovable disponibles a nivel mundial que son ambientalmente sostenibles, pero que en el país no son empleados o son utilizados de manera marginal y no se comercializan ampliamente. Se consideran FNCER:

  1. La biomasa.
  2. Los pequeños aprovechamientos hidroeléctricos.
  3. La eólica
  4. La geotérmica.
  5. La solar.
  6. Los mares. 
  7. Otras fuentes podrán ser consideradas como FNCER según lo determine la UPME.

La ley define la Energía geotérmica como aquella obtenida a partir de la fuente no convencional de energía renovable que consiste en el calor que yace del subsuelo terrestre.

Establece como mandato que el Gobierno nacional fomentará e incentivará la exploración e investigación del subsuelo con el fin de conocer el recurso geotérmico, energético que será considerado para la generación de energía eléctrica y sus usos directos. En este sentido indica que se podrán exigir permisos o requisitos para el desarrollo de proyectos que propendan por el aprovechamiento del recurso de alta, media y baja temperatura geotérmica.

Ley 2099 de 2021

Esta ley dicta disposiciones sobre la transición energética en el país, la dinamización del mercado energético, la reactivación económica, entre otras cosas. Adicionalmente consolidó el marco regulatorio para la generación de energía eléctrica a partir de la geotermia, al modificar el artículo 21 de la Ley 1715 que regulaba algunos aspectos de la geotermia, pero además al crear el Registro Geotérmico en Colombia.

Reitera que la energía geotérmica se considerará como Fuente no Convencional de Energía Renovable – FNCER.

Señala que el Ministerio de Minas y Energía determinará los requisitos y requerimientos técnicos que han de cumplir los proyectos de exploración y de explotación del Recurso geotérmico para generar energía eléctrica. Así mismo, este Ministerio será el encargado de adelantar el seguimiento y control del cumplimiento de estos requisitos y requerimientos técnicos e imponer las sanciones a las que haya lugar conforme a la presente Ley. A su turno, establece que en materia ambiental el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible determinará los parámetros ambientales que deberán cumplir los proyectos desarrollados con energía geotérmica, la mitigación de los impactos ambientales que puedan presentarse en la implementación, y los términos de referencia para obtener la licencia ambiental en los casos en que ésta aplique. Indica que en ningún caso se desarrollará en las áreas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) ni en contraposición de lo establecido en la Ley 1930 de 2018.

La ley impone en cabeza del Ministerio de Minas y Energía:

  1. La creación de un Registro Geotérmico donde estarán inscritos todos aquellos proyectos destinados a explorar y explotar la geotermia para generar energía eléctrica, sin perjuicio de los permisos ambientales que se requieran. La idea de este registro es obtener información para aumentar el conocimiento sobre el subsuelo y el potencial geotérmico del país.
  2. La posibilidad de cobrar una contraprestación a los interesados en desarrollar proyectos de generación de energía eléctrica con geotermia por la delimitación de las áreas en las que dichos proyectos se adelanten.
  3. La determinación de la información que deberán suministrar quienes deseen mantener el registro geotérmico. 

Por último, la Ley estableció un régimen sancionatorio específico relacionado con la actividad geotérmica que no cumpla las obligaciones, deberes y términos técnicos definidos en esta normatividad.

Decreto 1318 de 2022

Es un Decreto reglamentario de la Ley 1715 de 2014, especialmente de sus artículos 21 y 21-1 (este último adicionado por la Ley 2099 de 2021) en lo relacionado con el desarrollo de actividades orientadas a la generación de energía eléctrica a través de geotermia. Este Decreto, junto con la Resolución No. 40302 de 5 de agosto de 2022, tienen el mayor detalle en la normatividad colombiana de los requisitos y condiciones para poder realizar actividades de geotermia en el país.

El Decreto tiene como objeto adoptar los lineamientos a fin de incentivar la exploración y explotación del Recurso Geotérmico para la generación de energía eléctrica, así como para fomentar el conocimiento del subsuelo.

Establece que el Recurso Geotérmico: Es el calor contenido en el interior de la tierra, y el cual se almacena o está comprendido en las rocas del subsuelo y/o en los fluidos del subsuelo.

A pesar de que como ya se mencionó esta regulación está orientada a la generación de energía eléctrica a través de geotermia, señala que hay también:

  1. Usos en Cascada: Consistente en el aprovechamiento de la energía térmica remanente del proceso de generación de energía eléctrica. Este tipo de actividades se encuentran cobijadas bajo el Permiso de Explotación que establece esta regulación.
  2. Usos Directos: Consistentes en el aprovechamiento del calor de los recursos geotérmicos para usos no eléctricos (como podría ser el del uso de calor para calefacción de espacio o para secados industriales, entre otros). La norma señala que los Usos Directos no requerirán del Permiso regulado en este Decreto. No obstante, deberán cumplir las leyes ambientales aplicables. Éstos no deberán afectar la explotación de yacimientos con Potencial Geotérmico en el Área de Explotación, es decir, en yacimientos donde se tengan Permisos de Explotación a favor de alguna persona.

La regulación establece dos grandes grupos de actividades, cuya reglamentación tiene diferencias de fondo:

  • Los proyectos geotérmicos propiamente dichos, o puros y simples, que son los regulados más en detalle (desde el artículo artículo 2.2.3.8.9.2.1. hasta el artículo artículo 2.2.3.8.9.6.2., es decir, por 26 artículos).
  • Los proyectos de Coproducción Geotérmica derivada de la actividad de hidrocarburos, es decir, coproducción de hidrocarburos y de energía eléctrica a partir de geotermia. Se trata pues de proyectos geotérmicos como subproducto de la actividad de hidrocarburos. Este tipo de proyectos como la norma misma lo señala tienen condiciones especiales (regulado sólo por el artículo 2.2.3.8.9.6.3. y parcialmente por el artículo 2.2.3.8.9.6.2. que establece un régimen de transición).

A. PROYECTOS GEOTÉRMICOS PROPIAMENTE DICHOS

Para este tipo de proyectos la norma señala 3 etapas o momentos: (i) Actividades de Reconocimiento y Prospección. (ii) Etapa de Exploración. (iii) Etapa de Explotación. Esta división tiene ciertas similitudes con las etapas de los contratos de concesión minera o de hidrocarburos en Colombia, sin embargo, difiere de aquellos en el sentido de que aquí se habla de permiso consistente en una autorización administrativa unilateral del Ministerio de Minas y Energía.

  1. Actividades de Reconocimiento y Prospección: Son aquellas actividades, previas a la solicitud del Permiso de Exploración, que se podrán adelantar por el interesado en desarrollar un proyecto para la generación de energía eléctrica a partir del Recurso Geotérmico, con el fin de obtener indicios de su existencia. Las actividades abarcan el reconocimiento físico de la zona a través de la observación directa, elaboración de cartografía geológica, toma de muestras de mano, así como el uso de métodos indirectos de prospección geofísica y sensores remotos para la obtención de datos del subsuelo. Estas actividades no comprenden la actividad de adquisición sísmica, la cual estará contenida en la etapa de exploración. Aunque la norma no lo señale expresamente, no se establecieron requisitos técnicos ni permisos para poderse adelantar este tipo de actividades.
  2. Etapa de Exploración: El objetivo de esta etapa es que el Desarrollador determine la existencia y las condiciones del Recurso Geotérmico para la generación de energía eléctrica de acuerdo con los Requisitos Técnicos. En la misma se desarrollarán actividades que contribuyan al conocimiento geológico, geofísico, geoquímico del área y su respectivo reservorio geotérmico, así como actividades de sísmica, estudios, modelos, obras y trabajos con el objeto de corroborar la existencia del Recurso Geotérmico mediante la perforación de pozos exploratorios.
    • Permiso de Exploración: El interesado en adelantar la etapa de exploración, deberá solicitar el Permiso de Exploración al Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que éste designe. La solicitud se hará en línea. El Ministerio de Minas y Energía podrá otorgar o rechazar el Permiso, acorde a las causales que haya establecido. Si lo otorga, lo registrará en el Registro Geotérmico. El Desarrollador que haya obtenido el Permiso de Exploración de un área determinada tendrá exclusividad frente a otros solicitantes mientras éste se encuentre vigente. También, tendrá exclusividad para solicitar el Permiso de Explotación sobre el Área de Exploración.
  3. Etapa de Explotación: El objetivo de esta etapa es que el Desarrollador explote el Recurso Geotérmico ubicado en el Área de Explotación con el fin de generar energía eléctrica. Esta etapa incluirá las obras y actividades necesarias para la generación de energía eléctrica a partir del Recurso Geotérmico. El Desarrollador podrá promover la implementación y utilización de Usos en Cascada (aprovechamiento de la energía térmica remanente del proceso de generación de energía eléctrica) sin requerir de un registro adicional.
    • Permiso de Explotación: El interesado en adelantar la etapa de explotación, deberá solicitar el Permiso de Explotación al Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que éste designe. La solicitud se hará en línea. Para solicitar el Permiso de Explotación, el Desarrollador deberá comprobar la existencia del Recurso Geotérmico y estar inscrito en el Registro Geotérmico. El Ministerio de Minas y Energía podrá otorgar o rechazar el Permiso, acorde a las causales que haya establecido. Si lo otorga, lo registrará en el Registro Geotérmico. El Desarrollador que haya obtenido el Permiso de Explotación de un área determinada tendrá exclusividad frente a otros solicitantes mientras éste se encuentre vigente.

B. PROYECTOS DE COPRODUCCIÓN GEOTÉRMICA Y DE HIDROCARBUROS

Este artículo es muy corto y preciso en señalar que el Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que éste designe, determinará las condiciones especiales para el registro de proyectos de Coproducción Geotérmica derivada de la actividad de hidrocarburos.

Para los mencionados proyectos, se deberá cumplir con los requisitos ambientales a los que haya lugar. Para aquellos proyectos que cuenten con instrumento de manejo y control ambiental, y que estén interesados en el aprovechamiento del Recurso Geotérmico para la generación de energía para autoconsumo deberán solicitar ante la autoridad ambiental competente los permisos, concesiones y autorizaciones ambientales a que haya lugar.

Resolución No. 40302 de 2022

La Resolución tiene por objeto establecer los requisitos generales, técnicos y de información para el otorgamiento de los Permisos de Exploración y Explotación, la implementación del Registro Geotérmico y fijar sus condiciones para el desarrollo de las actividades de exploración y explotación del Recurso Geotérmico con fines de generación de energía eléctrica.

Esta Resolución, al igual que el Decreto 1318 de 2022 mantiene la división entre: (i) Proyectos de Geotermia propiamente dichos y (ii) Proyectos de coproducción de geotérmica y de hidrocarburos. En este sentido señala las siguientes particularidades:

A. PROYECTOS GEOTÉRMICOS PROPIAMENTE DICHOS

Establece algunas particularidades respecto del tiempo, área y requisitos técnicos de los Permisos:

  • Permiso de Exploración: Tendrá una duración de cinco (5) años, contados desde el día en que se efectúa el registro geotérmico, prorrogable dos veces en periodos de tres (3) años cada uno. El área máxima que se puede otorgar es de 150 km2. 
    • Para poder obtener el permiso el interesado deberá acreditar capacidad jurídica y técnica (experiencia en exploración y explotación de recursos del subsuelo), presentar información y análisis geológicos del área, presentar un Programa Técnico-Financiero, donde se describan las actividades a realizarse, los valores asociados a las mismas y el cronograma respectivo, entre otras cosas. Al otorgarse un permiso de este tipo, mínimo se debe perforar un (1) pozo exploratorio.
    • El titular del Permiso deberá constituir una garantía de cumplimiento equivalente a dos puntos porcentuales del Programa Técnico Financiero propuesto, vigente por toda la duración del Permiso y sus prórrogas.
    • El titular del Permiso queda sujeto al cumplimiento de los requisitos técnicos respecto de las actividades a ejecutar, que se refieren principalmente a: (i) Condiciones de perforación de los pozos e inyección, (ii) Mantenimientos de presión, (iii) Condiciones de abandono de los pozos, entre otros.
    • El titular del Permiso también queda obligado a presentar un Informe Ejecutivo Anual del avance del Programa Técnico- Financiero tanto al Ministerio de Minas y Energía como al Servicio Geológico Colombiano, de forma virtual.
  • Permiso de Explotación: Tendrá una duración de treinta (30) años, contados desde el día en que se efectúa el registro geotérmico, prorrogables por un periodo igual al inicial. El área máxima que se puede otorgar es de 150 km2. 
    • Para poder obtener el permiso el interesado deberá acreditar capacidad jurídica, técnica y remitir un reporte de cumplimiento de las actividades de exploración y evidenciar la existencia del recurso geotérmico y su potencial. Así mismo se deberá presentar un Programa Técnico-Financiero, donde se describan las actividades a realizarse, los valores asociados a las mismas y el cronograma respectivo, la Información sobre las características principales del proyecto eléctrico (capacidad instalada esperada, nivel de tensión al que se va a conectar, nombre y ubicación del punto de conexión aprobado por UPME o el transportador, en caso de requerirse también – la información de la línea de transmisión, si no se requiere línea – aclarar si el proyecto es de cogeneración o autogeneración).
    • El titular del Permiso deberá constituir una garantía de cumplimiento equivalente a dos puntos porcentuales del Programa Técnico Financiero, vigente por toda la duración del Permiso y sus prórrogas.
    • El titular del Permiso queda sujeto al cumplimiento de los requisitos técnicos respecto de las actividades a ejecutar, que se refieren principalmente a: (i) Condiciones de perforación de los pozos e inyección, (ii) Mantenimientos de presión, (iii) Condiciones de abandono de los pozos, entre otros.
    • El titular del Permiso también queda obligado a presentar un Informe Ejecutivo Anual del avance del Programa Técnico- Financiero tanto al Ministerio de Minas y Energía como al Servicio Geológico Colombiano, de forma virtual.

B. PROYECTOS DE COPRODUCCIÓN GEOTÉRMICA Y DE HIDROCARBUROS

La Resolución No. 40302 de 2022 reconoció que el titular de un área de hidrocarburos podría utilizar como subproducto de la actividad petrolera, el potencial calorífico de los fluidos que llegan a la superficie al momento de extraer los hidrocarburos. Este tipo de proyectos parte de la base de que en algunos campos petroleros en Colombia, al extraer los hidrocarburos como se ha hecho históricamente por años, dadas las altas temperaturas del subsuelo, los fluidos (aguas, gas y petróleo) al llegar a la superficie aun podían llegar con temperaturas importantes que se podrían utilizar para generar energía eléctrica. Esto implica darle uso a un potencial energético que se estaba desaprovechando, al reinyectar en el subsuelo las aguas de producción, sin haber aprovechado ese potencial de calor que se tenía. 

Dadas las grande diferencias técnicas y jurídicas que tienen este tipo de proyectos con los de geotermia propiamente dichos, la regulación sabiamente estableció la posibilidad de establecer un régimen diferente para estos.

En síntesis, las diferencias son las siguientes, entre otras: (i) Técnicas: Los proyectos de geotermia propiamente dichos son de alta entalpía – alta temperatura (superiores a 200° centígrados), esto implica que las tecnologías, las condiciones (temperaturas, presiones, profundidades) y los riesgos sean más complejos que los de los proyectos de coproducción, que son de baja entalpía (aproximadamente 80° centígrados). Adicionalmente, en relación con infraestructura por ejemplo, en los de coproducción ya hay pozos petroleros perforados (en muchos casos en producción y otros de inyección), esto es, ya se tiene acceso al recurso geotérmico, ya hay facilidades en superficie y tal vez lo único que está pendiente es adquirir una planta de superficie (típicamente de ciclo binario) para aprovechar el recurso geotérmico. Por el contrato, en materia de infraestructura, los proyectos de geotermia propiamente dichos requieren de la perforación de nuevos pozos geotérmicos, la construcción de plataformas y facilidades en superficie, entre otras actividades. (ii) Jurídicos: Los proyectos de coproducción ya cuentan con un soporte jurídico propio de la industria petrolera, esto es, un contrato de exploración y producción de hidrocarburos con la Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH que tiene además garantías de cumplimiento asociadas, permisos de explotación otorgados por el Ministerio de Minas y Energía, Licencias Ambientales de explotación, permisos arqueológicos, servidumbres petroleras, etc. En los proyectos de geotermia propiamente dichos no se tiene nada de esto, de allí que el régimen que establece esta regulación de geotermia sea mucho más robusto.

Así las cosas, para estos proyectos de coproducción, la regulación estableció unos requisitos especiales, diferentes a aquellos exigidos en los proyectos de geotermia propiamente dichos:

  • Puede solicitarse directamente el Permiso de Explotación. La razón de ser de ello es que en muchos casos, gracias a la actividad petrolera, ya se tendrán pozos petroleros perforados y puede haberse evaluado y determinado el potencial calorífico de los fluidos que llegan a superficie, luego puede obviarse la actividad exploratoria.
  • Para efectos de solicitar el Permiso, bastará la información general que establece la regulación (razón social de la empresa, domicilio, nombre y firma del representante legal) y la delimitación del área. No se requiere entonces por ejemplo evidencias de la capacidad técnica y jurídica, ni la presentación de un Programa Técnico Financiero. La razón de esto también resulta de las capacidades con que ya cuenta el operador petrolero.
  • No se establece limitación máxima de área. El área estará asociada a aquella cubierta por los instrumentos jurídicos petroleros, es decir, si se esta en periodo de explotación, corresponderá al área de explotación respectiva.
  • No se exige la entrega de garantía de cumplimiento, porque como ya se ha explicado, bajo los instrumentos legales petroleros ya se tienen garantías otorgadas.
  • La vigencia del Permiso se ata a la vigencia del instrumento de manejo y control ambiental del proyecto de hidrocarburos. Así las cosas, no aplican los plazos de los cinco (5) años para exploración y de los treinta (30) años para explotación. Se deberá revisar en cada caso en qué etapa esta el proyecto ya que los instrumentos de manejo y control ambiental se otorgan por toda la duración del proyecto, pero donde sí se establecen plazos fijos son en los contratos de exploración y producción de hidrocarburos, entonces serán estos los que finalmente determinen la vigencia de los Permisos de Geotermia en cada caso.
  • Las condiciones técnicas de los pozos se seguirán rigiendo por la regulación de hidrocarburos (actualmente la Resolución No. 181495 de 2009 del Ministerio de Minas y Energía y normas concordantes). No resultan aplicables entonces las reglas técnicas establecidas para pozos y operaciones geotérmicas. 

[1] Coordinador Senior de Relaciones con el Gobierno en PAREX RESOURCES.