De los sitios sagrados y los territorios ancestrales: el surgimiento de un nuevo régimen de administración territorial a la luz del reciente Decreto 488 de 2025

Por: Sebastián Cabrales^[1]

Durante los años 2012 y 2013, como representante de la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, tuve la oportunidad de trabajar, entre otros, en el desarrollo y coordinación de los procesos de consulta previa de la Ruta del Sol – Sector 3 y del proyecto minero-integrado de la disuelta empresa CCX (MPX) para el desarrollo de la mina Cañaverales en el sur de La Guajira.

En las complejas y muy extensas sesiones de consulta con los 4 Pueblos de la Sierra Nevada de Santa Marta, fieles a sus convicciones étnicas y a su “ley de origen”, estas comunidades indígenas planteaban 2 pretensiones que, si bien algunos en el gobierno las visualizaban como asuntos meramente políticos o de “romanticismo indígena”, otros como el suscrito, las identificábamos como una verdadera herramienta de poder jurídico, que tendría el potencial de desequilibrar seriamente la capacidad regulatoria del Estado, la soberanía territorial pública y privada, así como las competencias constitucionales de administración del suelo y el subsuelo.

La primera de ellas era el reconocimiento de más de 500 “sitios sagrados” alrededor de la Sierra Nevada y al interior de línea negra (espacio considerado como ancestral y reconocido de esta manera en la Sentencia T-849 de 2014 por la Corte Constitucional) que cubre una buena parte de los departamentos de Magdalena, Cesar y Guajira.

La segunda, el reconocimiento por parte del Estado de la figura de la “objeción cultural”, la cual -argumentaban los Pueblos de la Sierra- era un requisito sine qua non para continuar con los procesos consultivos. En palabras sencillas: el poder de VETAR un proyecto, obra o actividad al interior de la línea negra, por considerarlo incompatible con su cultura.

Estos procesos nunca pasaron de la etapa de preconsulta y fueron cerrados años después por el Ministerio del Interior sin acuerdos, en buena parte, por la negativa de esta entidad en reconocer la segunda pretensión. Las demoras asociadas a la consulta del Proyecto de la Ruta del Sol, generaron atrasos por más de 5 años en la terminación de esta vía, siendo posteriormente objeto de reclamación arbitral por parte del concesionario con pretensiones contra el Estado de más de $180.000 millones de pesos. 

Respecto de la primera solicitud, el último Decreto del Gobierno Santos, reconoció oficialmente, a través del Decreto 1500 de 2018, los sitios sagrados solicitados por los 4 Pueblos de la Sierra, así como el territorio ancestral de la línea negra.

En relación con la segunda, más de una Década después y hace menos de una semana, el Gobierno Nacional emitió el Decreto 488 de 2025, por medio del cual se reglamenta el funcionamiento de los territorios indígenas.

Si bien esta es una deuda histórica, al tratarse de un derecho constitucional otorgado en la Carta Política (artículo 329) a los pueblos indígenas, el Decreto pareciera ir más allá de la mera definición de las competencias en materia de regulación y facultades administrativas en los territorios indígenas, que en principio -se pensaría- deberían corresponder a los Resguardos Indígenas debidamente constituidos y reconocidos por la autoridad competente, sino que, particularmente, desarrolla algunas prerrogativas adicionales que merecen especial atención.

Por ejemplo, el artículo 4 numeral 16, reconoce la facultad de las autoridades indígenas en dichos territorios, incluso en aquellos auto-reconocidos como “ancestrales”, para ejercer el siguiente derecho:

“Objeción cultural: Será la garantía que permite a los Pueblos Indígenas, desde los sistemas de conocimiento propio objetar una iniciativa o actividad que un tercero vaya a desarrollar en su territorio delimitado. En este sentido, es la decisión autónoma de cada Pueblo de oponerse a todo aquello que pueda afectar su libre determinación y su pervivencia en el tiempo.”  

De la misma manera, el artículo 12, en consonancia con el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 (Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026) reconoce la existencia y el ejercicio de funciones de los consejos indígenas en relación con los sitios sagrados, incluso si estos no tienen continuidad física con territorios indígenas reconocidos o de ocupación permanente.

Como lo he expuesto en anteriores artículos, la evolución hacia el reconocimiento de los territorios ancestrales y su control administrativo, ya no se trata de estándares y principios jurisprudenciales auxiliares desarrollados por la Corte Constitucional en casos de tutela particulares.

A través del Decreto 488 de 2025, a mi juicio, se otorga de manera directa la posibilidad jurídica de que las comunidades étnicas en el territorio nacional, no sólo auto-reconozcan áreas como ancestrales, sino particularmente, que ejerzan en ellas prerrogativas como la objeción cultural (veto) u otras de carácter administrativo o de reglamentación de usos ambientales, sociales o económicos de dichas áreas, que terminen por impactar derechos territoriales de terceros, así como las competencias de reglamentación del suelo y subsuelo por el Estado, entre otros derechos constitucionales (vr.gr. libre iniciativa empresarial y económica).

En pocas palabras, al parecer el Decreto 488 de 2025, no sólo reconoce el VETO como un derecho en territorios indígenas -contrario a los estándares de la Corte Constitucional sobre la materia- sino que también otorga derechos de administración, definición de planes y políticas indígenas, así como una muy amplitud de competencias en cabeza de los consejos indígenas quienes podrán ejercer: “Las demás que el Territorio Indígena, en su ejercicio de gobierno propio, considere (…)” (artículo 14).

Lo anterior no generaría mayores inquietudes si los territorios indígenas estuviesen claramente delimitados, como tradicionalmente ocurre a través de la constitución de Resguardos Indígenas (Ley 89 de 1890) cuyos límites territoriales se encuentran plenamente definidos. Incluso, la determinación clara de funciones, conformación y financiación en el funcionamiento de estos territorios, bajo una figura de territorialidad definida, como los son los Resguardos, no sólo es necesaria sino deseable. 

Las reflexiones surgen entonces, en relación con comunidades No-Resguardadas o asentamientos dispersos o incluso de propiedad privada, y especialmente en aquellas áreas denominadas por la comunidad como “ancestrales” que incluyen, a la luz del Decreto, aquellas “que no tengan continuidad geográfica con un Territorio Indígena y/o que no sean de ocupación permanente de los Pueblos Indígenas (…)”. 

Esta amplitud normativa, aunado al muy escueto procedimiento para el reconocimiento de estos territorios y las nulas garantías de terceros interesados en el procedimiento de delimitación de los territorios indígenas, dejan serias dudas en su aplicabilidad.

Sólo el tiempo y los jueces permitirán evidenciar cómo evoluciona la praxis de estas nuevas prerrogativas, ante el sinnúmero de controversias judiciales que se espera genere, como recientemente sucedió en el caso de las competencias de autoridad ambiental (Decreto 1275 de 2024) ejercidas por el Resguardo Remanso-Chorrobocón, que tuvieron que ser demandadas por el propio Ministerio de Ambiente, al evidenciar un choque de competencias administrativas donde la propia comunidad sustrajo una reserva natural y a través de este medio autorizaba la minería aluvial de oro en un resguardo amazónico.

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^[1] Docente del Departamento de Derecho Minero Energético de la Universidad Externado.